当前中国行政直接介入的承包地流转只能产生短期效应。在土地已过度非农化的背景下，应按照城乡建设用地总量平衡的思路来引导农村建设用地流转。城乡统一的建设用地市场的真正建立，需要以城乡土地适用相同的配套制度和政策为条件；要满足城镇规划区外集体经济组织土地发展权的价值实现，城乡统一的建设用地市场远非全部，需要构建农村建设用地的异地流转机制。目前我国土地利用规划直接确立土地非农发展权的制度安排存在缺陷，造成了城镇规划区内外的集体经济组织的土地权益不平等，应赋予各集体经济组织平等的土地发展权，通过发展权交易实现各集体土地所有者平等的土地权益。农民集体的土地权益不能保证的根本原因在于集体经济组织实体虚化，应借集体土地确权之机重构集体经济组织实体；而征地制度改革、界定土地非农发展权、重构集体经济组织实体等均需要来自国家层面的推动力量。